پاکستان میں نئے صوبوں اور نئے انتظامی یونٹس کی بحث اب ٹی وی مباحثوں سے نکل کر پالیسی مکالموں تک پہنچ چکی ہے۔ مسئلہ یہ ہے کہ دونوں اصطلاحات کو اکثر ایک ہی معنی میں استعمال کیا جاتا ہے، حالانکہ ان کی آئینی حیثیت، اختیارات، اخراجات اور سیاسی اثرات یکسر مختلف ہیں۔ ساتویں مردم شماری (2023) کے مطابق ملک کی آبادی تقریباً 24 کروڑ 14 لاکھ ہے، جبکہ اکیلے پنجاب کی آبادی تقریباً 12 کروڑ 70 لاکھ ہے، جو دنیا کے کئی بڑے ممالک سے زیادہ ہے۔ ایسے میں یہ سوال فطری ہے کہ عام شہری کے لیے بڑے صوبے بہتر ہیں یا چھوٹے انتظامی یونٹس۔ اس کا جواب تلاش کرنے سے پہلے دونوں تصورات کا فرق سمجھنا ضروری ہے۔
بنیادی اصول
اس پوری بحث کا نچوڑ یہ ہے: ہر صوبہ ایک انتظامی اکائی ضرور ہے، لیکن ہر انتظامی یونٹ صوبہ نہیں ہوتا۔ فرق درجے اور آئینی حیثیت کا ہے۔ پاکستان بیورو آف اسٹیٹسٹکس کی ترتیب میں صوبے کے نیچے ڈویژن، اس کے نیچے ضلع اور اس کے نیچے تحصیل آتی ہے۔ مردم شماری 2023 کے وقت ملک میں 30 ڈویژن، 136 اضلاع اور 591 تحصیلیں تھیں۔ ان سب میں صرف صوبہ وہ اکائی ہے جسے آئین وفاقِ پاکستان کی بنیادی جزو تسلیم کرتا ہے۔ ڈویژن، ضلع اور تحصیل صوبے کے اندر نظمِ حکومت کی سہولت کے لیے بنائی گئی تقسیمیں ہیں۔ چنانچہ پنجاب میں اضلاع بڑھنے سے ملک میں صوبے چار ہی رہیں گے، جبکہ پنجاب سے نیا صوبہ الگ ہو تو تعداد پانچ ہو جائے گی۔
انتظامی یونٹ کیا ہے؟
انتظامی یونٹ وہ علاقائی تقسیم ہے جو حکومت سرکاری خدمات کی بہتر فراہمی کے لیے قائم کرتی ہے۔ ان کے پاس قانون سازی کا آزادانہ اختیار نہیں ہوتا اور یہ صوبائی حکومت کے قوانین اور پالیسیوں پر عمل درآمد کا ذریعہ ہیں۔ نیا ضلع بننے سے نہ نئی صوبائی اسمبلی بنتی ہے، نہ نیا وزیراعلیٰ، گورنر یا کابینہ، نہ نئی ہائی کورٹ، اور نہ سینیٹ یا قومی اسمبلی میں کوئی اضافی نشست۔ پولیس بدستور صوبائی پولیس رہتی ہے، البتہ نئے ضلع میں ڈسٹرکٹ پولیس آفیسر، تھانے اور دفاتر قائم ہو سکتے ہیں۔ ملازمین اسی صوبائی کیڈر کا حصہ رہتے ہیں اور بجٹ بھی صوبائی بجٹ کے اندر چلتا ہے۔ یوں نیا انتظامی یونٹ موجودہ صوبائی مشینری کی توسیع ہے، نئی مشینری کی تخلیق نہیں۔
اسی زمرے میں صوبائی سیکریٹریٹ بھی آتا ہے۔ کسی خطے میں سیکریٹریٹ قائم کرنے سے محکموں کے دفاتر اور کچھ انتظامی اختیارات وہاں منتقل ہو جاتے ہیں، لیکن یہ نیا صوبہ بنانے کے مترادف نہیں۔
صوبہ: آئینی اور سیاسی اکائی
صوبہ محض انتظامی نقشے کی تبدیلی نہیں بلکہ ایک آئینی اور سیاسی حقیقت ہے۔ آئین کے تحت ہر صوبے کا اپنا گورنر (آرٹیکل 101)، وزیراعلیٰ اور کابینہ (آرٹیکل 129)، صوبائی اسمبلی (آرٹیکل 106) اور ہائی کورٹ (آرٹیکل 175) ہوتی ہے۔ اس کا الگ بجٹ، محکمے، پولیس اور سرکاری کیڈر ہوتا ہے۔ قومی سطح پر صوبے کو سینیٹ میں مساوی نمائندگی (آرٹیکل 59)، قومی اسمبلی میں آبادی کی بنیاد پر نشستیں (آرٹیکل 51) اور قومی مالیاتی کمیشن کے ذریعے وفاقی وسائل میں حصہ (آرٹیکل 160) ملتا ہے۔ یوں صوبہ سیاسی شناخت، قانون سازی اور مالی حق کا مجموعہ ہے۔
دونوں کا مقصد
انتظامی یونٹ کا بنیادی مقصد ریاست کو شہری کے قریب لانا ہے۔ شناختی دستاویزات، پٹوار اور زمین کے معاملات، تھانہ، صحت، تعلیم، صفائی اور پانی جیسے روزمرہ مسائل کا تعلق زیادہ تر ضلع اور تحصیل کی سطح سے ہے۔ اگر ان کے لیے صوبائی دارالحکومت جانا پڑے تو وقت اور وسائل دونوں ضائع ہوتے ہیں۔
نئے صوبے کا مقصد اس سے وسیع ہے، یعنی سیاسی نمائندگی، علاقائی شناخت، قانون سازی کا اختیار اور وسائل کی نئی تقسیم۔ جو خطے خود کو دارالحکومت سے دور یا نظرانداز محسوس کرتے ہیں، وہ صوبے کے ذریعے وفاقی سطح پر براہِ راست آواز چاہتے ہیں۔ جنوبی پنجاب، ہزارہ اور شہری سندھ کے مطالبات کو تحقیقی ادب میں اسی تناظر میں دیکھا گیا ہے۔
انتظامی یونٹ کا طریقہ
انتظامی یونٹ بنانا بنیادی طور پر صوبائی حکومت کا قانونی اور انتظامی اختیار ہے۔ مثال کے طور پر رجسٹریشن ایکٹ 1908 کی دفعہ 5 کے تحت صوبائی حکومت اضلاع اور سب ڈسٹرکٹس قائم کر سکتی اور ان کی حدود بدل سکتی ہے۔ اس کے لیے آئینی ترمیم درکار نہیں ہوتی۔
نیا صوبہ بنانے کا طریقہ
نیا صوبہ بنانا نوٹیفکیشن یا عام قانون سازی کا معاملہ نہیں بلکہ آئینی ترمیم کا عمل ہے۔ آرٹیکل 238 کے تحت آئین میں ترمیم پارلیمنٹ کے ایکٹ سے ہوتی ہے اور اس کا طریقہ آرٹیکل 239 میں درج ہے۔
آئینی ترمیمی بل قومی اسمبلی یا سینیٹ، کسی بھی ایوان میں پیش ہو سکتا ہے۔ پہلے ایوان میں اسے کل رکنیت کی کم از کم دو تہائی اکثریت سے منظور ہونا لازم ہے۔ یہاں “کل رکنیت” کی قید فیصلہ کن ہے: اگر ایوان کی کل رکنیت 100 ہو تو 67 ووٹ درکار ہوں گے، چاہے اس دن صرف 80 ارکان حاضر ہوں۔ پھر دوسرے ایوان میں بھی کل رکنیت کی دو تہائی منظوری ضروری ہے۔ اگر دوسرا ایوان ترمیم کر دے تو بل دوبارہ پہلے ایوان میں جائے گا اور وہاں بھی دو تہائی سے منظور ہونا ہوگا۔
سب سے حساس شرط آرٹیکل 239(4) میں ہے۔ جس ترمیم سے کسی صوبے کی حدود تبدیل ہوں، وہ اس وقت تک صدر کو منظوری کے لیے پیش نہیں ہو سکتی جب تک متعلقہ صوبائی اسمبلی اسے اپنی کل رکنیت کی کم از کم دو تہائی اکثریت سے منظور نہ کر لے۔ جنوبی پنجاب کی صورت میں یہ پنجاب اسمبلی ہوگی۔ یعنی قومی اسمبلی اور سینیٹ بل منظور کر لیں مگر پنجاب اسمبلی مطلوبہ اکثریت نہ دے تو بل آگے نہیں بڑھ سکتا۔ یہی نئے صوبے کے راستے کی سب سے بڑی آئینی رکاوٹ ہے۔ یہ بھی یاد رہے کہ شق صوبائی اسمبلی سے آغاز کا تقاضا نہیں کرتی، صرف یہ کہتی ہے کہ صدر کو بل بھیجنے سے پہلے یہ منظوری حاصل ہو۔ آخر میں صدر کی منظوری سے ترمیم آئین کا حصہ بنتی ہے۔
چند عام غلط فہمیاں
یہ کہنا کہ قومی اسمبلی دو تہائی اکثریت سے نیا صوبہ بنا سکتی ہے، نامکمل ہے، کیونکہ سینیٹ، متعلقہ صوبائی اسمبلی اور صدر کی منظوری بھی درکار ہے۔ وزیراعظم یا وفاقی کابینہ تنہا صوبہ نہیں بنا سکتیں۔ صرف صوبائی اسمبلی کی قرارداد سے بھی صوبہ نہیں بنتا، کیونکہ وہ لازمی شرط ہے، مکمل عمل نہیں۔ اسی طرح موجودہ آرٹیکل 239 میں ریفرنڈم کی کوئی عمومی لازمی شرط موجود نہیں۔
عملی چیلنج
صرف صوبوں کی فہرست بدلنا کافی نہیں۔ قومی اسمبلی میں نئے صوبے کی نشستیں (آرٹیکل 51)، سینیٹ میں نمائندگی کی ترکیب (آرٹیکل 59)، نئی صوبائی اسمبلی کی ساخت (آرٹیکل 106)، ہائی کورٹ اور اس کا مستقر (آرٹیکل 175 اور 198) اور قومی مالیاتی کمیشن میں حصہ (آرٹیکل 160) طے کرنا ہوں گے۔ نیا صوبہ بننے کا مطلب یہ نہیں کہ موجودہ رقم میں سے ایک اور حصہ خود بخود نکل آئے گا۔
ترمیم کے بعد اصل انتظامی کام شروع ہوتا ہے: نئی اسمبلی کے انتخابات، عبوری حکومت، اثاثوں اور قرضوں کی تقسیم، نہری پانی اور وسائل کا بٹوارہ، اور ملازمین کی تقسیم۔ نئے صوبے کو اپنا چیف سیکرٹری، سیکرٹریز اور سروس ڈھانچہ بنانا ہوگا۔ 2023 میں سینیٹ کی قائمہ کمیٹی نے انہی نکات، یعنی وسائل، این ایف سی، نہری پانی اور سینیٹ کے توازن کو بنیادی سوالات قرار دیا تھا۔
انتظامی یونٹس کے فوائد اور حدود
چھوٹے انتظامی یونٹس کا سب سے نمایاں فائدہ خدمات کی رسائی ہے۔ ضلعی دفاتر قریب ہوں تو زمین، پولیس، صحت اور تعلیم تک رسائی آسان ہوتی ہے اور دور دراز کے لوگوں کو چھوٹے کاموں کے لیے طویل سفر نہیں کرنا پڑتا۔ چھوٹے علاقے میں نگرانی اور جوابدہی بھی نسبتاً آسان ہوتی ہے، اخراجات محدود رہتے ہیں اور آئینی ترمیم کی ضرورت نہیں پڑتی۔
تاہم حدود بھی واضح ہیں۔ اگر صرف نام اور نقشہ بدلا جائے اور اختیارات، بجٹ اور عملہ منتقل نہ ہوں تو نیا یونٹ محدود فائدہ ہی دیتا ہے۔ اس سے علاقے کو سیاسی طاقت، قانون سازی کا اختیار یا وفاقی نمائندگی نہیں ملتی۔
نئے صوبے کے فوائد اور چیلنج
نئے صوبے کا سب سے بڑا ممکنہ فائدہ یہ ہے کہ ایک بڑے خطے کو اپنی حکومت مل جاتی ہے۔ منتخب نمائندے اپنی اسمبلی میں علاقائی مسائل پر قانون سازی کر سکتے ہیں، ترجیحات خود طے کر سکتے ہیں، سینیٹ اور قومی اسمبلی میں براہِ راست نمائندگی پاتے ہیں، علاقائی شناخت کو آئینی تحفظ ملتا ہے اور بڑے صوبے کا انتظامی بوجھ تقسیم ہوتا ہے۔
دوسری طرف گورنر ہاؤس، اسمبلی، سیکریٹریٹ، ہائی کورٹ اور صوبائی پولیس ڈھانچے جیسے نئے ادارے قائم کرنے پڑتے ہیں، اور اثاثوں، پانی اور ملازمین کی تقسیم پر تنازعات جنم لے سکتے ہیں۔ البتہ علمی دیانت کا تقاضا ہے کہ دو باتوں میں احتیاط رہے۔ نیا صوبہ لازماً مہنگا ہوگا یا سستا، یہ تجرباتی سوال ہے جس کا انحصار آبادی، محصولات اور ادارہ جاتی ڈیزائن پر ہے۔ اور یہ بھی ثابت شدہ نہیں کہ نیا صوبہ خود بخود بہتر حکمرانی دے گا۔
ایک عملی مثال
جنوبی پنجاب میں چار راستے ممکن ہیں: نیا صوبہ، جو آئینی اکائی ہوگی؛ ملتان اور بہاولپور میں سیکریٹریٹ، جو انتظامی سہولت ہے؛ مزید اضلاع اور ڈویژن، جو انتظامی تنظیمِ نو ہے؛ اور بلدیاتی اداروں کو اختیارات، جو مقامی انتقالِ اختیار ہے۔ یہ راستے ایک دوسرے کے متبادل بھی ہو سکتے ہیں اور ساتھ ساتھ بھی چل سکتے ہیں۔ 2018 کے بعد سیکریٹریٹ قائم ہوئے، مگر الگ صوبے کا مطالبہ ختم نہیں ہوا، جس سے ظاہر ہے کہ سیکریٹریٹ کو صوبے کا متبادل نہیں سمجھا گیا۔
عام شہری کے لیے اصل سوال
عام شہری کا روزمرہ واسطہ زمین، ریونیو، پولیس، صحت، تعلیم، سڑکوں اور پانی سے پڑتا ہے، جن کا زیادہ تعلق ضلع، تحصیل اور مقامی حکومت سے ہے۔ صرف نیا صوبہ بنا دینے سے یہ مسائل حل نہیں ہوتے جب تک نچلی سطح پر اختیارات، بجٹ اور عملہ نہ دیا جائے۔ دوسری طرف جس خطے کا مسئلہ سیاسی نمائندگی اور صوبائی سطح کی قانون سازی کا ہو، اسے نیا ضلع یا ڈویژن حل نہیں کرتا۔
اس لیے اصل سوال صرف یہ نہیں کہ چار صوبے رہیں یا مزید بنیں، بلکہ یہ ہے کہ اختیارات کہاں ہوں، وسائل کہاں ہوں اور شہری کو حکومت تک کتنی آسان رسائی ملے۔ اگر نئے صوبے بنا کر سارے اختیارات پھر نئے صوبائی دارالحکومت میں سمیٹ لیے جائیں تو مرکزیت کا مسئلہ باقی رہے گا۔
نتیجہ
نیا انتظامی یونٹ صوبے کی موجودہ حدود کے اندر انتظامی نقشہ بدلتا ہے تاکہ سرکاری خدمات عوام کے قریب پہنچیں، جبکہ نیا صوبہ وفاق میں ایک نئی آئینی اور سیاسی اکائی پیدا کرتا ہے جس کی اپنی اسمبلی، حکومت، بجٹ اور وفاقی نمائندگی ہوتی ہے۔ اس لیے نیا صوبہ ایک انتظامی اکائی بھی ہے، مگر ہر نیا انتظامی یونٹ صوبہ نہیں ہوتا۔
روزمرہ مسائل کا حل زیادہ تر مضبوط اضلاع اور بااختیار مقامی حکومتوں سے جڑا ہے، جبکہ سیاسی نمائندگی اور علاقائی شناخت کا سوال صوبے کی سطح پر حل ہوتا ہے۔ کسی بھی تجویز کو پرکھنے سے پہلے یہ طے کرنا چاہیے کہ مسئلہ خدمات کی فراہمی کا ہے یا سیاسی نمائندگی کا۔ ممکن ہے بہترین راستہ دونوں کا امتزاج ہو: جہاں محرومی گہری ہو وہاں آرٹیکل 239 کے مطابق صوبے کا آئینی راستہ اپنایا جائے، اور ساتھ ہی اضلاع اور بلدیاتی اداروں کو حقیقی اختیارات اور وسائل دیے جائیں۔ کسی بھی اصلاح کی کامیابی کا پیمانہ نقشے کی لکیر نہیں، بلکہ یہ ہے کہ اختیارات اور فیصلہ سازی عام شہری تک کتنی مؤثر طریقے سے پہنچتی ہے۔